基于地方政府對公益性項目（有一定收益）融資的現(xiàn)實困惑，為有效提升融資性財政資金的使用效益，應(yīng)充分協(xié)同以專項債券為主的債務(wù)融資和以PPP 為主的權(quán)益融資。但當(dāng)前專項債券與PPP 融合發(fā)展面臨五個核心問題，即產(chǎn)權(quán)問題、預(yù)算問題、法規(guī)問題、杠桿問題、政府與市場關(guān)系問題等。上述問題的某些特征也為專項債券與PPP 的融合發(fā)展提供了基礎(chǔ)條件和前提可能?；诖?，筆者從地方政府和社會資本方的角度，給出專項債券與PPP 融合發(fā)展的可能路徑。為逐步解決二者融合發(fā)展面臨的五個核心問題，本文圍繞法制環(huán)境、預(yù)算銜接、績效管理、協(xié)同管理、政府與市場關(guān)系等提出五方面政策建議，以便持續(xù)發(fā)揮地方政府債務(wù)融資和權(quán)益融資的協(xié)同效應(yīng)。

一、發(fā)現(xiàn)問題：地方政府如何協(xié)同債務(wù)融資與權(quán)益融資

為應(yīng)對風(fēng)險與挑戰(zhàn)，以更大宏觀政策力度對沖新冠肺炎疫情和復(fù)雜經(jīng)濟局勢影響，2020年全國兩會明確指出，積極的財政政策要更加積極有為，包括提高赤字率、發(fā)行抗疫特別國債、增加地方政府專項債券額度以及提高財政資金使用效益等，真正發(fā)揮財政政策穩(wěn)定經(jīng)濟的關(guān)鍵作用。全面做好“六穩(wěn)”工作，落實“六保”任務(wù)，是當(dāng)前地方財政工作的重點和關(guān)鍵。具體地，地方政府有效推進“兩新一重”淤工作，即新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，新型城鎮(zhèn)化建設(shè)和交通、水利等重大工程建設(shè)，是完成當(dāng)前重點工作和任務(wù)的重要途徑和抓手，同時按照要求健全市場化投融資機制，支持民營企業(yè)平等參與上述項目建設(shè)。

當(dāng)前，我國地方政府針對項目融資主要有兩類途徑，一是以地方政府專項債券于（以下簡稱“專項債券”）為主要方式的債務(wù)融資；二是以政府與社會資本合作（以下簡稱“PPP”）為主要方式的權(quán)益融資。對于有一定市場化收益的公益性項目，地方政府既可以通過發(fā)行專項債券的方式實施投資（且專項債券部分資金可以作為項目的資本金），也可以通過PPP的方式吸引社會資本共同投資。那么對于同一個合適的標(biāo)的項目，地方政府可以同時選擇專項債券和PPP方式共同融資嗎？我們可以探索專項債資金充當(dāng)PPP 項目中的政府方資本金，以降低PPP的資本金成本；也可以探索政府將專項債資金轉(zhuǎn)貸給市場化運作的PPP項目公司，通過PPP的績效考核機制強化對專項債資金的回款管理；也可以探索將上述兩種方式進行疊加，即一部分專項債資金用于PPP 項目的資本金，另一部分轉(zhuǎn)貸給PPP項目公司。但是，專項債券與PPP融合的意義是什么？會面臨哪些核心問題？當(dāng)前可行的路徑是什么以及未來政策如何包容支持？上述問題既是地方政府和市場面臨的現(xiàn)實困惑，又是相關(guān)學(xué)術(shù)理論亟待研究、解決的重要問題。

（一）地方政府進行項目融資的現(xiàn)實困惑

一個具體項目的投資建設(shè)要經(jīng)過前期論證、設(shè)計規(guī)劃、融資規(guī)劃、主體搭建、投資施工、運營管理等環(huán)節(jié)，項目的融資規(guī)劃需要與其他規(guī)劃設(shè)計統(tǒng)籌安排，以保障項目建設(shè)過程中的資金配套支持，最終實現(xiàn)提供公共物品（或服務(wù)）的目的。當(dāng)前，地方政府在具體推進項目融資時面對的現(xiàn)實困惑主要有以下三類：其一，根據(jù)《政府投資條例》，專項債券的投資完全是政府投資行為，具體投資時可以依據(jù)專項項目的條件配置市場化融資，并且一定比例專項債資金可用于項目資本金。但是，專項債券面臨三方面主要問題或風(fēng)險：一是償債機制上，嚴重依賴政府性基金收入（其中土地出讓收入占91%左右）①，具有較大的償付風(fēng)險隱患；二是在債券市場上可能對其他市場主體發(fā)債產(chǎn)生一定的擠出效應(yīng)（徐軍偉和毛捷，2020）；三是專項債券完全是政府投資，增加了地方政府性債務(wù)（雖然不列赤字），而且項目風(fēng)險由政府獨自承擔(dān)。其二，PPP的最大優(yōu)勢是權(quán)益性融資，追求“收益共享、風(fēng)險共擔(dān)”的原則，但是隨著我國PPP 模式的推廣，實務(wù)操作過程中出現(xiàn)了很多亟待解決的困難，其中資本金及時足額繳付問題受到廣泛關(guān)注，導(dǎo)致PPP 項目實際落地率低（黎毅等，2018）②。其三，雖有政策空間可以嘗試“專項債券+PPP”，但不清晰具體如何融合操作。在結(jié)構(gòu)上，融合操作是在項目資本金方面進行融合、或在項目的債務(wù)融資方面融合，還是兩者的混合融合。在次序上，融合操作是在專項債券項目的基礎(chǔ)上融合PPP，或是在PPP項目的基礎(chǔ)上融合專項債券，還是初始項目規(guī)劃時就做好融合方案，等等。

（二）專項債券與PPP 的融合發(fā)展亟待學(xué)術(shù)理論研究

已有研究主要是將專項債券（顯性債務(wù)）、PPP（不規(guī)范的PPP 產(chǎn)生隱性債務(wù)）作為形成地方政府債務(wù)的一種形式進行分析，主要有以下三類：一是側(cè)重專項債券的研究，集中在專項債券是地方政府大開前門進行舉債的重要形式，以及償債機制、管理體系和風(fēng)險防控等（毛捷和徐軍偉，2019；龍小燕，2020；趙全厚，2020）。袁海霞等（2020）認為專項債券是支持基礎(chǔ)設(shè)施補短板、穩(wěn)投資的重要資金來源，是積極財政政策的重要組成部分。二是主要關(guān)注規(guī)范PPP的研究，包括作用機制、市場定價、影響與風(fēng)險等（黎毅等，2018；趙靜和常非凡，2018；王卓君等，2017；汪立鑫等，2019）?？娦×趾统汤钅龋?/span>2015）認為地方政府債務(wù)風(fēng)險的本質(zhì)是非社會理性條件下政府“行為犧牲效率”，PPP就是要通過公私合作機制約束地方政府債務(wù)規(guī)模擴張而不顧債務(wù)配置效率的非社會理性行為。三是重點關(guān)注不規(guī)范的PPP可能產(chǎn)生的地方政府隱性債務(wù)。借鑒國外特別是澳大利亞、菲律賓和巴基斯坦等國家在PPP政府債務(wù)風(fēng)險管理上的先進做法和經(jīng)驗，馬恩濤和李鑫（2018）認為應(yīng)重點圍繞PPP 政府或有債務(wù)管理的制度框架、擔(dān)保限額以及信息披露等幾個方面對我國PPP 可能引發(fā)的隱性債務(wù)風(fēng)險進行預(yù)防和管理。

還有一些研究關(guān)注到PPP 落地率低、落地難的現(xiàn)狀，嘗試尋求可能的解決途徑。為促進PPP發(fā)展，應(yīng)進一步創(chuàng)新融資工具，重構(gòu)PPP 模式，提供公共部門能力建設(shè)水平，建立合理的風(fēng)險共擔(dān)機制和公平的利益分配機制（趙靜和常非凡，2018）。通過開發(fā)性金融參與社會資本方是一種創(chuàng)新融資工具的可行嘗試，開發(fā)性金融機構(gòu)可有效分擔(dān)社會資本承擔(dān)的風(fēng)險比例，從而提高社會資本參與的積極性，可有效破解我國當(dāng)前PPP 項目落地難的困境（包許航和葉蜀君；2018）。而通過專項債券履行政府出資的義務(wù)或者作為PPP 項目的債務(wù)融資，也是與時俱進的一種創(chuàng)新融資工具，可以積極嘗試專項債券與PPP的融合發(fā)展。針對專項債券與PPP融合發(fā)展的可能性，鄭良海（2020）認為，在地方融資監(jiān)管制度變遷和PPP融資規(guī)范后，專項債券與PPP可以建立激勵相容機制，通過強化頂層設(shè)計和制度保障，合理確定支出責(zé)任和項目收益邊界，提高項目資金使用與建設(shè)效率。

綜上，在當(dāng)前經(jīng)濟下行疊加新冠肺炎疫情的雙重背景下，專項債券與PPP 的融合發(fā)展具有重大意義和必要性。第一，專項債券與PPP融合，既有利于降低項目本身的融資成本，又可以結(jié)合社會資本，科學(xué)撬動更大社會力量，進而降低總體投資難度，有效提高投資效率，進一步促進投資增長和經(jīng)濟增長。第二，借助專項債券與PPP的融合發(fā)展，提供民營企業(yè)更多機會參與公共產(chǎn)品（或服務(wù)）的投資、建設(shè)和運營，切實支持民營企業(yè)發(fā)展。第三，以“專項債券+PPP”為抓手或突破點，促進地方政府債務(wù)融資與權(quán)益融資的有效協(xié)同，不斷提升融資性財政資金的綜合使用效益和資源配置能力，促進有為政府和有效市場的良性循環(huán)。本文可能的邊際貢獻主要有：第一，深度總結(jié)提煉專項債券與PPP 融合發(fā)展面臨的五個核心問題，即產(chǎn)權(quán)問題、預(yù)算問題、法規(guī)問題、杠桿問題以及政府與市場關(guān)系問題等；第二，從地方政府和社會資本方的角度，給出專項債券與PPP融合發(fā)展的可能路徑，并提出促進專項債券與PPP融合持續(xù)健康發(fā)展的有關(guān)建議。本文后續(xù)內(nèi)容安排如下：第二部分是專項債券與PPP 融合發(fā)展的五個核心問題；第三部分給出專項債券與PPP 融合發(fā)展可能路徑；最后是政策建議。

二、正視問題：專項債券與PPP 融合發(fā)展的五個核心問題

以專項債券為代表的債務(wù)融資和以PPP 為代表的權(quán)益融資，都是地方政府提供公共物品（或服務(wù)）的重要融資方式，在功能和目的上具有一定的共同性，為科學(xué)融合提供了前提基礎(chǔ)。但是，專項債券與PPP 從相敬如賓走到融合發(fā)展還需要關(guān)注以下五個核心問題。產(chǎn)權(quán)問題關(guān)系到投資主體（或項目所有者）相容問題，是二者融合的起點問題；預(yù)算問題涉及二者所屬不同預(yù)算的銜接、管理、績效與合約事項；法規(guī)問題決定了二者融合的基本可行性，也關(guān)系到社會資本方的權(quán)益保障；杠桿問題決定了二者融合的結(jié)構(gòu)組合選擇與風(fēng)險控制問題；政府與市場關(guān)系意味著只有合適優(yōu)質(zhì)的項目才適合專項債券與PPP 融合的模式，并且關(guān)系到民營資本的權(quán)益問題。

（一）產(chǎn)權(quán)問題

地方政府為有一定收益的公益性項目（或服務(wù)）進行融資①，主要通過專項債券和PPP兩類方式。在具體投資時，主要涉及三類要素：投資主體、項目標(biāo)的和資金來源。專項債券是地方政府通過債券市場獲取應(yīng)債資金投向項目標(biāo)的；PPP 是地方政府與社會資本方合作，通過吸引社會資本方以權(quán)益的方式完成標(biāo)的項目的投資，按照投資比例對標(biāo)的項目擁有相應(yīng)產(chǎn)權(quán)。相比較，專項債券對應(yīng)的項目標(biāo)的產(chǎn)權(quán)一般為政府所有（這也怮&_琘Z_4聓是PPP的科學(xué)融合提供了可能性。需要注意的是，從資金來源考慮，專項債券實際上是地方政府對債券投資人的負債，具有還本付息的剛性約束；而PPP 主要是撬動社會資本方的投資，自主經(jīng)營、自負盈虧，地方政府一般是按照協(xié)議約定履行政府付費或可行性缺口補助責(zé)任，但沒有還本付息的剛性約束（不規(guī)范的PPP引致的地方政府隱性債務(wù)除外）。不同類型的資金來源對地方政府產(chǎn)生的未來財政支出責(zé)任也不相同，在此條件下的不同產(chǎn)權(quán)主體如何在同一項目實現(xiàn)相容、權(quán)責(zé)利相匹配，是專項債券與PPP科學(xué)融合需要考慮的基礎(chǔ)問題。同時，為約束地方政府按照PPP 協(xié)議嚴格履行，保障社會資本方的產(chǎn)權(quán)權(quán)益，《中共中央國務(wù)院關(guān)于完善產(chǎn)權(quán)保護制度依法保護產(chǎn)權(quán)的意見》（中發(fā)[2016]28 號）強調(diào)要大力推進法治政府和政務(wù)誠信建設(shè)，認真履行在招商引資、政府與社會資本合作等活動中與投資主體依法簽訂的各類合同，不得以政府換屆、領(lǐng)導(dǎo)更替等理由違約毀約，因違約毀約侵犯合法權(quán)益的，要承擔(dān)法律和經(jīng)濟責(zé)任。

（二）預(yù)算問題

《地方政府專項債務(wù)預(yù)算管理辦法》（財預(yù)[2016]155 號）明確專項債券用于有一定收益的公益性項目資本性支出，以該公益性項目對應(yīng)的政府性基金或?qū)ｍ検杖脒€本付息，納入政府性基金預(yù)算。《關(guān)于推進政府和社會資本合作規(guī)范發(fā)展的實施意見》（財金[2019]10號），明確符合條件的PPP項目形成的政府支出事項，是政府為公眾享受公共服務(wù)提供運營補貼形成的經(jīng)常性支出，納入一般公共預(yù)算。

需要注意的是，專項債券同時對應(yīng)政府性基金預(yù)算的支出和收入，在申請發(fā)行的初始就意味著跨期閉環(huán)預(yù)算關(guān)系，即專項債券的當(dāng)期發(fā)行和支出對應(yīng)著未來與專項項目相關(guān)的政府性基金預(yù)算收入（專項項目的專項收入也要納入政府性基金預(yù)算）；而PPP 直接對應(yīng)的是一般公共預(yù)算支出，當(dāng)前以可行性缺口補助的項目為主，表現(xiàn)為單向支出關(guān)系，并不存在未來某個時點償還已有財政支出的概念。對于采用政府付費和可行性缺口補助的PPP 項目，其收入主要來自一般公共預(yù)算支出，如果此類項目與專項債券融合（無論是作為資本金還是債務(wù)融資），意味著專項債券的未來本息償還主要依賴一般公共預(yù)算收入，與專項債券納入政府性基金預(yù)算的預(yù)算管理相矛盾。同理，如果在專項債券項目的基礎(chǔ)上融合PPP（政府付費或可行性缺口補助項目），也會出現(xiàn)同樣的問題。綜上，對標(biāo)的項目未來收益（或?qū)ｍ検杖耄┘皟斶€來源的認定、區(qū)分以及匹配相應(yīng)的預(yù)算管理是專項債券與PPP 融合面臨的重要議題，也是地方財政預(yù)算管理的重大挑戰(zhàn)。

（三）法規(guī)問題

專項債券與PPP 融合的具體實踐以項目單位為載體。而針對專項債券對應(yīng)的項目單位（即項目主體或?qū)嵤┲黧w）的性質(zhì)或者構(gòu)成，目前并沒有相關(guān)法律法規(guī)進行明確定義或要求?！墩顿Y條例》明確政府投資項目的項目單位應(yīng)該按照相關(guān)要求和程序履行報批義務(wù)①，也沒有具體要求項目單位必須為政府所有還是政府與其他市場主體共同所有。也就是說，從項目單位的載體看，專項債券與PPP融合不存在法規(guī)方面的障礙。

當(dāng)前，我國關(guān)于PPP 的法律適用《最高人民法院關(guān)于審理行政協(xié)議案件若干問題的規(guī)定》（2020年1 月1 日起施行），即社會資本方與行政機關(guān)（當(dāng)?shù)卣块T）簽訂的PPP協(xié)議適用該行政法。但是，PPP是通過市場化方式提供公共產(chǎn)品的方式，本質(zhì)上是一種市場行為，因此有學(xué)者提出還需推進針對PPP的商業(yè)法，保障政府與社會資本方市場平等地位與權(quán)益。在PPP模式的應(yīng)用和推廣中缺乏專門法律法規(guī)，價格機制難以發(fā)揮關(guān)鍵作用（吳槐慶和趙全新，2016），法律約束不足加大了政府與社會資本合作項目的財政風(fēng)險（溫來成等，2015）。同時，專項債券和PPP中政府出資部分都適用于新《預(yù)算法》（2015年1 月1 日起施行）。綜上，基于當(dāng)前的法律法規(guī)，專項債券與PPP的融合具有一定的可行性，但為保障政府與社會資本的平等市場地位和權(quán)益，還需專門的PPP法律法規(guī)進行約束。

（四）杠桿問題

關(guān)于項目建設(shè)的杠桿問題，源于項目投資的資本金制度①，項目建設(shè)的總投資由項目單位的自有資金（即資本金）和債務(wù)融資構(gòu)成。例如，某一收費公路項目總投資100 億元，項目單位自有資金最低為15 億元②，剩余85 億元需要通過債務(wù)融資（銀行項目貸款、發(fā)行債券等）實現(xiàn)，那么該項目對應(yīng)的杠桿率為5.67（85 億元除以15億元）。無論是專項債券的專項項目還是PPP 項目都適用該項目投資的資本金制度。2019年6 月《中共中央辦公廳國務(wù)院辦公廳關(guān)于做好地方政府專項債券發(fā)行及項目配套融資工作的通知》（廳字[2019]33號），允許將地方政府專項債券作為符合條件的重大項目資本金之后，地方政府專項債券可用作符合條件的重大項目資本金占該省份地方政府專項債規(guī)模的比例已經(jīng)提高到了25%。專項債資金本身是債務(wù)資金，如果作為項目的資本金，相當(dāng)于提升了杠桿，例如上例中如果資本金15 億元中有5 億元是專項債券（當(dāng)前實踐中專項債資金占資本金的比例有達到50%的案例），那么此時的綜合杠桿率為9（90 億元除以10 億元）。

如果專項債券以項目資本金的形式與PPP 融合，會產(chǎn)生以下三方面的問題：一是地方政府通過債務(wù)資金履行PPP 項目的出資責(zé)任，增加了PPP 項目的杠桿率，對項目未來的收益能力與風(fēng)險控制有了更高要求；二是對社會資本方有失公平，因為社會資本方并不能夠像地方政府那樣可以通過債務(wù)資金充當(dāng)項目資本金的投資③；三是作為資本金的專項債券的風(fēng)險由地方政府承擔(dān)，但是通過專項債券撬動的后續(xù)債務(wù)融資而產(chǎn)生的收益卻由地方政府與社會資本方共同分享，造成收益與風(fēng)險的不對稱。綜上，PPP是權(quán)益杠桿，通過風(fēng)險分擔(dān)合同，可以作為地方風(fēng)險治理體系的組成部分（周小付和閆曉茗；2017）；專項債券是債務(wù)杠桿，通過作為項目資本金與PPP 融合，會顯著提升綜合杠桿率，可能會增加財政資金的風(fēng)險。為此，專項債券與PPP 融合需要重點考慮二者的融合結(jié)構(gòu)（專項債資金中在項目資本金和債務(wù)融資的分配比例，項目資本金中專項債資金的占比），控制綜合杠桿風(fēng)險。

（五）政府與市場的關(guān)系

PPP項目是政府和社會資本的合作，任何一個PPP項目都會涉及到政府和市場的邊界、政府的契約信用以及公共政策等問題。PPP項目通常前期投資規(guī)模大，回報周期長，影響項目的因素多，收益不確定性大，需要相應(yīng)法律、法規(guī)保障私人部門利益，促進私人部門參與PPP項目的積極性。私人部門投資PPP 項目的積極性與投資額都受到政府治理水平的顯著影響，應(yīng)當(dāng)建立相關(guān)監(jiān)督機制約束政府行為，維護政府尊重契約和規(guī)則的信譽（王卓君等；2017）。由于專項債券屬于地方政府通過債務(wù)融資形成的財政資金，有還本付息的剛性約束。那么如何在保障財政資金安全的同時，同樣保障社會資本方的權(quán)益，是專項債券與PPP 融合需要考慮權(quán)衡的一個難點問題。在標(biāo)的項目運營良好的前提下，專項債券本息的按時償付和社會資本方的權(quán)益可以做到同時保障。關(guān)鍵是如果項目不能夠良好運營，出現(xiàn)風(fēng)險時，如何同時保障二者的平衡呢，地方政府會犧牲私人部門的權(quán)益來保障專項債券等財政資金的安全嗎？也許當(dāng)前只有少數(shù)優(yōu)質(zhì)的項目才適合專項債券與PPP融合的模式，才能切實保障財政資金安全與私人部門權(quán)益的平衡。

三、包容需求：融合發(fā)展的可能性嘗試

在理論和實踐上，專項債券與PPP的6.72 775.9融合發(fā)展主要面臨上述五方面問題。雖然上述問題很難一蹴而就、在短時間內(nèi)得到全面解決，但是前述問題的某些特征為專項債券與PPP 的融合發(fā)展提供了基礎(chǔ)條件和前提可能。我國財政系統(tǒng)不斷趨于完善，在制度和管理上為專項債券與PPP 的融合奠定了體制基礎(chǔ)。專項債券和PPP項目中政府負有支出責(zé)任的資金都是地方政府提供公共產(chǎn)品（或服務(wù)）的財政資金，在全面預(yù)算管理、項目支出績效、地方（隱性）債務(wù)管理等方面可以統(tǒng)一兼顧。筆者在積極把握已有政策文件精神①（國發(fā)[2014]43 號、廳字[2019]33 號）的基礎(chǔ)上，本著包容需求，從地方政府和社會資本方的角度，嘗試從以下五方面給出專項債券與PPP融合發(fā)展的可行路徑。

（一）選擇合適項目是關(guān)鍵，優(yōu)先試點“使用者付費模式”的PPP進行融合

戴思聰（2018）結(jié)合兩個城市具體的債券發(fā)行案例，發(fā)現(xiàn)不同地區(qū)的專項債在融資成本方面存在顯著差異，說明專項項目的質(zhì)量存在明顯的區(qū)域異質(zhì)性。鄭子龍（2017）研究發(fā)現(xiàn)，市場化進程作為重要的市場環(huán)境，對地方政府在基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域選用PPP模式融資有著正向的促進作用。也就是說，標(biāo)的項目的質(zhì)量和所在區(qū)域的市場化程度，對于專項債券和PPP模式的選擇都是重要的參考要素。

專項債券與PPP 的融合關(guān)鍵在于選擇合適的項目標(biāo)的。首先，適合專項債券+市場化融資的項目，必須是在保障市場化融資平衡的前提下仍有剩余的專項收入，并根據(jù)該剩余專項收入確定專項債券的規(guī)模。然后，根據(jù)PPP 項目的市場化程度和付費形式，主要有政府付費、可行性缺口補助和使用者付費三類，其中使用者付費類型的市場化程度較高。綜上，使用者付費類型的PPP 項目比較容易滿足在平衡市場化融資后仍有剩余項目收入（即專項收入）的要求，因此可_______以優(yōu)先選擇專項債券+使用者付費PPP項目進行融合。待基于專項債券的政府性基金預(yù)算與基于PPP 的一般公共預(yù)算建立有效銜接、科目對應(yīng)和信息共享時，可以推進“可行性缺口補助”類型的PPP與專項債券進行融合。

（二）事前規(guī)劃，內(nèi)化“融合方案

”實踐中，專項債券申報需要向省級財政部門提交“一案兩書”，PPP項目申請入庫需要提交“一案兩評”②。在選擇合適項目的基礎(chǔ)上，進行事前規(guī)劃，將對應(yīng)的“融合方案”直接并入到專項債券或PPP 項目的“一案”里：若擬申報專項債券，則在“專項債券實施方案”里融入PPP 實施方案，協(xié)同其他材料先行申報專項債券，然后再按照PPP 項目要求申請入庫；若擬申請PPP項目入庫，則在“PPP 項目初步可行性實施方案”里融入專項債券實施方案，同時準(zhǔn)備“兩評”材料先行申請PPP入庫，然后按照專項債券材料規(guī)范申報專項債券。也就是說，不論是申請專項債券還是PPP 項目的入庫，在申報方案里都明確融合的具體方案③。而不是等專項債券或PPP 項目都已完成前序程序，再進行融合，就會面臨被動，甚至前面已完成程序需要重新履行一遍。

（三）創(chuàng)新方案流程，及時分享關(guān)鍵要素信息

專項債券的申報、發(fā)行有時間窗口，PPP的政府與社會資本談判、申請入庫等也是一個不確定的動態(tài)過程。流程上的時間窗口和不確定問題是地方政府和社會資本方實施專項債券與PPP 的融合面臨的具體困難，客觀上要求地方政府和社會資本方事前充分準(zhǔn)備各項工作。但是如何匹配專項債券和PPP各自的時間窗口和不確定性，需要從制度和政策上進行根本調(diào)整。

筆者認為可以從兩個方面著手。一是創(chuàng)新方案流程，根據(jù)擬融合的項目所在行業(yè)屬性（是否國家重點支持）、區(qū)域財力空間（綜合財力、PPP 支出占一般公共預(yù)算收入比重等）、項目市場化收益、社會資本方認可度、已有項目運營和信譽情況等，綜合判斷項目融資的基本模式：在專項債券的基礎(chǔ)上融合__PPP，或者在PPP項目的基礎(chǔ)上融合專項債券。二是及時分享關(guān)鍵要素信息，對于擬融合項目基本要素、財政支持計劃、融合方案計劃、對社會資本方的基本要求和主要注意事項等關(guān)鍵要素信息及時向社會公開，做到及時溝通反饋，盡量減少后續(xù)專項債券和PPP融合申報、推進過程中的不確定性。

（四）根據(jù)專項債券的可能要素，實施差異化談判

市場化進程較高區(qū)域的優(yōu)質(zhì)項目，對潛在社會資本方一般具有較強的吸引力。地方政府可以根據(jù)該項目能否申請到專項債券、專項債資金要素（含額度、期限、利率等）以及可做項目資本金額度等要素，與社會資本方實施差異化談判，或設(shè)立條件性執(zhí)行條款。也就是說，充分利用專項債券的剛性和不確定性以及PPP 模式的柔性和多樣性等特征，以市場化的方式實現(xiàn)最優(yōu)合約達成。

（五）堅決防范潛在風(fēng)險

專項債券和PPP 都是中央政府對地方政府進行項目融資的正式授權(quán)，是大開正門的重要體現(xiàn)。但是，在實踐中仍存在個別地方借助專項債券或者不規(guī)范的PPP新增地方隱性債務(wù)的現(xiàn)象。專項債券與PPP的融合發(fā)展，務(wù)必堅守不新增地方隱性債務(wù)的底線，規(guī)范科學(xué)發(fā)揮融合帶來的綜合有機效應(yīng)。在具體實施融合的過程中，為守住防范風(fēng)險的底線，需要重點關(guān)注以下三點。

第一，科學(xué)控制擬融合項目的綜合杠桿率。專項債券與PPP 的融合會顯著提高項目的綜合杠桿率，為此需要嚴格、科學(xué)測算標(biāo)的項目的市場化收益（并明確專項收入），客觀務(wù)實控制杠桿率，理性設(shè)置融合方案。

第二，嚴控形成新增地方政府隱性債務(wù)。對于擬融合項目，既要按照專項債券的要求?？顚Ｓ茫忠獓栏癜凑?/span>PPP 的要求規(guī)范化、市場化投資運營，嚴控地方政府借助專項債券與PPP的融合新增隱性債務(wù)。

第三，做好預(yù)期管理，防止集中過快上項目?？茖W(xué)看待專項債券與PPP的融合模式，前期可能只適合少數(shù)區(qū)域的少數(shù)優(yōu)質(zhì)項目。避免地方政府和社會資本方對“專項債券+PPP”模式的模糊認知、過度期望甚至錯誤實施。

四、主動作為：促進融合發(fā)展的政策建議

為逐步解決專項債券與PPP 融合發(fā)展面臨的五個核心問題，持續(xù)發(fā)揮地方政府債務(wù)融資和權(quán)益融資的協(xié)同效應(yīng)，筆者基于上述分析提出以下五方面政策建議。

（一）完善法制環(huán)境在產(chǎn)權(quán)和法規(guī)方面，構(gòu)建法無禁止則可行的專項債券與PPP融合發(fā)展的法制環(huán)境。目前，我國關(guān)于PPP的立法主導(dǎo)權(quán)尚不明確，各部委發(fā)布的規(guī)范性文件多而散，尚未形成一套完整統(tǒng)一的法律法規(guī)。在實踐中，往往一個部門一個政策，一個地方一套做法，不利于保持地方政府和社會資本方的持續(xù)積極性。為切實加大對民營企業(yè)、外資企業(yè)參與PPP項目的支持力度，向民營企業(yè)推介政府信用良好、項目收益穩(wěn)定的優(yōu)質(zhì)項目（含專項債券項目），并在同等條件下對民營企業(yè)參與項目給予優(yōu)先支持①，建議盡快通過立法等形式，明確產(chǎn)權(quán)，保障私人部門合法利益，以切實吸引更多民營資本參與公益性項目投資。

（二）強化預(yù)算銜接有效銜接一般公共預(yù)算和政府性基金預(yù)算，并建立中長期預(yù)算體系。在一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算等各個預(yù)算保持完整、獨立的情況下，有效銜接、貫通政府性基金預(yù)算與一般公共預(yù)算，使專項債券和PPP相關(guān)的財政收支做到合理統(tǒng)籌、信息共享、科目賬戶對應(yīng)、彼此收支呼應(yīng)。同時，預(yù)算應(yīng)與標(biāo)的項目的全生命周期相匹配，要求政府從以往單一年度預(yù)算收支管理逐步向中長期財政規(guī)劃轉(zhuǎn)變，有利于提高財政規(guī)劃.92 456.7c的可持續(xù)性。在此基礎(chǔ)上，做好年度預(yù)算執(zhí)行及動態(tài)調(diào)整工作，將當(dāng)前融資性財政資金收支與長期預(yù)算調(diào)控目標(biāo)緊密相聯(lián)，形成靈活高效的財政收支風(fēng)險管控體系，防范和化解中長期財政風(fēng)險。

（三）實施全面、統(tǒng)一的績效管理為防控高杠桿等帶來的風(fēng)險，對各類融資性財政資金實施全面、統(tǒng)一的績效管理。2020年3 月31日，財政部發(fā)布《政府和社會資本合作（PPP）項目績效管理操作指引》（財金[2020]13號），以規(guī)范PPP項目全生命周期績效管理工作，提高公共服務(wù)供給質(zhì)量和效率，保障合作各方合法權(quán)益。PPP項目績效評價結(jié)果是按效付費、落實整改、監(jiān)督問責(zé)的重要依據(jù)。專項債券與PPP的績效理念、績效邏輯一致，都是以公共績效為最終目的，過程中實現(xiàn)公共績效與市場績效的協(xié)同（王澤彩和徐軍偉，2020）。應(yīng)盡快推出地方政府債券績效管理的操作指引，與上述PPP的績效指引相銜接，實現(xiàn)對各類融資性財政資金全面、統(tǒng)一的績效管理。

（四）做好協(xié)同管理實現(xiàn)專項債券與PPP 的協(xié)同管理。當(dāng)前，我國專項債券與PPP分別歸屬不同的部門管理，可能會增加二者具體融合的程序成本和執(zhí)行不確定性，最終損失效率，積累潛在風(fēng)險。而專項債券與PPP 的業(yè)務(wù)融合，必然要求二者歸屬管理和監(jiān)管部門的管理融合。需要盡快在產(chǎn)權(quán)、預(yù)算、流程、材料、信息共享和監(jiān)管指引等方面進行政策與管理的統(tǒng)一、規(guī)范。

（五）優(yōu)化政府與市場關(guān)系構(gòu)建政府與市場在公共產(chǎn)品（或服務(wù)）領(lǐng)域的健康關(guān)系。一是有效推進政府職能轉(zhuǎn)變，促進政府部門完成從運動員到裁判員的身份轉(zhuǎn)變，由項目的實施者轉(zhuǎn)變?yōu)楸O(jiān)督者。二是建立與時俱進的政府信譽保障機制，促進民營資本積極參與公共產(chǎn)品（或服務(wù)）領(lǐng)域。三是按照激勵相容原則，建立以客戶為導(dǎo)向的競爭機制，有效激勵社會資本參與者為降低成本而努力改善管理。四是做到標(biāo)的項目的全生命周期公開、透明，不斷完善收益共享、風(fēng)險共擔(dān)的科學(xué)機制。

（文章來源：《地方財政研究》；作者：徐軍偉 毛捷 孫浩）