2020年，受新冠肺炎疫情影響，我國宏觀經(jīng)濟增長將面臨更大的壓力和挑戰(zhàn)。

今年2月，財政部下發(fā)《關于加強政府投資基金管理 提高財政出資效益的通知》（以下簡稱《通知》），從強化政府預算對財政出資的約束等六個方面，提出了進一步加強政府投資基金管理的要求，為解決當前政府投資基金發(fā)展中存在的問題指明了方向。

一、近期政府投資基金發(fā)展的宏觀經(jīng)濟與政策背景

當前，對政府投資基金發(fā)展形成較大影響和制約的宏觀經(jīng)濟與政策背景主要有三個方面：宏觀經(jīng)濟與財政收支形勢、全面預算績效管理、規(guī)范地方政府債務管理。

從近年宏觀經(jīng)濟與財政收支形勢來看，2019年全國GDP為99萬億，比上年增長6.1%；2019年全國財政一般公共預算收入同比增長3.8%，其中地方財政一般公共預算收入的增長只有3.2%，財政收入增長明顯滯后于GDP增長。

2019年，我國稅收收入同比增長只有1%，其中個人所得稅因2019年新個稅法實施，下降了25%。支出方面，2019年全國一般公共預算支出增長8.1%，其中地方一般公共預算支出增長8.5%。也就是說，地方財政收入只增長了3.2%，而支出增長了8.5%，收支矛盾加劇。

2020年，受新冠肺炎疫情影響，我國宏觀經(jīng)濟增長將面臨更大的壓力和挑戰(zhàn)。一方面，受疫情直接影響，我國第一季度國內(nèi)生產(chǎn)總值同比下降6.8%。當然，隨著疫情在我國得到迅速有效的控制，后三個季度我國經(jīng)濟將得到相當程度的恢復。另一方面，近期疫情仍在全球傳播，會通過減少對我國的外部需求這一途徑間接影響我國的宏觀經(jīng)濟。此外，為更有效地應對疫情影響，財政政策將更加積極有為，這將意味著為應對疫情將增加相當部分的財政支出。

在預算績效管理方面，2018年9月出臺的《中共中央 國務院關于全面實施預算績效管理的意見》明確提出：“積極開展涉及一般公共預算等財政資金的政府投資基金、主權財富基金、政府和社會資本合作（PPP）、政府采購、政府購買服務、政府債務項目績效管理?！笨梢妵覍訌娬顿Y基金預算績效管理是非常重視的。

規(guī)范地方政府債務管理是近年防范化解地方債務風險的一個重點內(nèi)容?！锻ㄖ范伦×送ㄟ^政府投資基金變相增加政府債務的可能性，明確要求不得通過基金以任何方式變相舉債，地方政府債券資金亦不得用于基金設立或注資。

據(jù)了解，2014年，國家發(fā)改委辦公廳發(fā)布《關于進一步做好支持創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)發(fā)展相關工作的通知》，明確提出支持符合條件的創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)改造企業(yè)債券，并允許創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)的股東或有限合伙人利用發(fā)債資金向創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)出資。2017年，證監(jiān)會發(fā)布《關于開展創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)公司債券試點的指導意見》，支持創(chuàng)業(yè)投資公司發(fā)行創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)公司債，用于對創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)公司進行股權投資。

應當指出，財政部《通知》禁止政府投資基金變相增加政府債務，與此前國家發(fā)改委和證監(jiān)會支持創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)或其出資人發(fā)行債券，各有不同的出發(fā)點和政策訴求，并不矛盾。其中的關鍵點，是正確理解何為政府債務。一般來說，政府債務分為三類，即政府負有償還責任的債務、政府負有擔保責任的債務、政府可能承擔一定救助責任的債務。政府投資基金或其出資人發(fā)行債券，只要不涉及增加政府債務，不涉及前述三種情形，就是合規(guī)的。

二、當前我國政府投資基金運行中存在的主要問題

我國的政府投資基金從2000年左右開始起步，發(fā)展中經(jīng)歷了一些波動，自2015年起進入大規(guī)模發(fā)展階段，2015-2017年，各級政府設立了大量政府投資基金。2018年后，政府投資基金設立開始大幅度下降。綜合不同市場機構的數(shù)據(jù)，截至目前，我國各級政府投資基金總目標規(guī)模大約在10萬億元左右，實際到位在40%左右。

客觀地說，在多年發(fā)展歷程中，我國政府投資基金在支持創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)、高精尖產(chǎn)業(yè)，支持地方招商引資、推動地方經(jīng)濟發(fā)展，創(chuàng)新財政資金使用方式、放大財政資金效應，支持私募股權投資行業(yè)發(fā)展、發(fā)揮行業(yè)“托底”作用等方面都發(fā)揮了重要的作用。

也應看到，在發(fā)展的過程中，我國的政府投資基金也逐漸暴露出一些問題，主要有以下幾個方面。

從政府投資基金布局與設立角度看，一是部分地方政府對政府投資基金定位和功能存在認知理念上的偏差，部分政府部門僅僅將政府投資基金視為部門財政預算支出的變換形式，而沒有從更深層次上理解政府投資基金與傳統(tǒng)財政專項支出的區(qū)別。二是部分地方存在政府投資基金布局不合理的現(xiàn)象，主要表現(xiàn)為同一領域或相近領域重復設立基金，以及基金相對分散等情況。三是部分地方政府投資基金設立存在一定隨意性，設立環(huán)節(jié)缺乏足夠的論證與研究。

從政府投資基金結(jié)構設計角度看，一是部分地方政府投資基金的職責劃分不夠科學，導致地方政府過多參與或干預政府投資基金運作，出現(xiàn)政府與市場邊界不清晰的問題。二是部分地方政府投資基金在基金管理機構的選擇上，過于偏向當?shù)貒衅髽I(yè)，忽視了政府投資基金管理應有的專業(yè)性要求，導致后續(xù)基金管理環(huán)節(jié)出現(xiàn)一些問題。

從政府投資基金運作管理角度看，一是部分地方政府投資基金出現(xiàn)投資進度緩慢、資金閑置較多、關聯(lián)交易較多等現(xiàn)象。二是多數(shù)地方政府投資基金管理機構未能建立起有效的團隊激勵約束機制，導致投資效率和效果受到負面影響。三是部分政府投資基金到期不能順利退出和清算，導致財政出資不能及時回收并循環(huán)運作。

從政府投資基金政策效果角度看，一是部分地方政府投資基金運作管理的資金，主要來自財政資金，所謂社會資本主要由當?shù)貒衅髽I(yè)出資，客觀上并未起到吸引社會資本的作用。二是部分地方政府投資基金出現(xiàn)與民爭利現(xiàn)象，客觀上形成了對市場的擠出效應，未能有效實現(xiàn)政府投資基金“投早、投小、投科技、投長期”的功能定位和政策效果。

三、構建科學有效的政府投資基金治理體系

政府投資基金的治理體系，核心內(nèi)容在于科學界定政府與市場的職責邊界，有效發(fā)揮政府的引導作用，發(fā)揮市場機構的專業(yè)性和高效率。其中的重點是政府應當做什么，不應當做什么。

就政府而言，在事前，應當主要做好以下幾方面的工作：

一是對政府投資基金的布局做出科學籌劃。政府投資基金的布局，應圍繞當?shù)刂攸c產(chǎn)業(yè)和重點領域發(fā)展目標，同時考慮是否通過投資基金這種市場化運作形式促成政策目標實現(xiàn)。政府投資基金應當“有所為有所不為”，一方面，要充分發(fā)揮政府投資基金對創(chuàng)新財政資金運作方式、吸引社會資本投資、放大財政資金效應方面的作用；一方面，也要避免部門和行業(yè)之間的攀比心理，避免將明顯不適合政府投資基金形式的資金和領域生硬套用政府投資基金形式。

二是加大對政府投資基金設立環(huán)節(jié)的規(guī)范性管理。新設政府投資基金，應進行充分的研究論證，包括投資領域（設立必要性）的論證、基金設立與管理方案的論證、財政承受能力的論證、預期政策效果的論證等方面。要注意防范單純受政府領導個人意見或行業(yè)部門利益驅(qū)動隨意設立政府投資基金的現(xiàn)象。要落實全面預算績效管理要求，加大設立環(huán)節(jié)的績效預評價工作，特別是基金的績效目標必須清晰、明確、可衡量，并將績效目標內(nèi)化為基金合同等相關法律文件，形成對基金管理人的有效約束。

三是加強對基金管理人選聘環(huán)節(jié)的管理。原則上，新設政府投資基金，均應面向市場公開遴選基金管理人。避免由行業(yè)主管部門內(nèi)定基金管理人的現(xiàn)象。在事中，政府部門應通過基金信息披露和績效監(jiān)控掌握和了解基金情況，發(fā)現(xiàn)問題及時根據(jù)基金合同進行調(diào)整，行業(yè)主管部門應努力為基金提供資源支持。在事后，財政部門和行業(yè)主管部門主要通過績效評價評估基金政策目標實現(xiàn)程度，并且將績效評價的結(jié)果進行應用，比如調(diào)整管理費率、特殊情況下政府投資基金的退出或者更換管理人等。

筆者認為，原則上政府不應該參與或干預基金的日常運營和具體投資決策。

需要指出的是，政府的目標和市場化基金管理機構的目標并不完全一致，政府更追求政策效果，而市場機構更追求經(jīng)濟利益。這種利益上的不一致是客觀存在的，但它并不構成政府參與或干預基金投資決策的理由。一方面，政府派出的人員未必具有基金管理和投資決策方面的專業(yè)素養(yǎng)，通常也不對決策后果承擔責任。另一方面，政府的政策目標訴求，可以通過直接參與或干預投資決策以外的其他途徑得到實現(xiàn)，這些途徑主要包括三個：一是將政府訴求作為績效目標寫進基金合同等法律文件，并約定達到或達不到這些目標時對基金管理機構的激勵約束機制；二是充分的信息披露與報送機制，要求基金管理機構及時披露和報送基金相關信息，并發(fā)揮托管機構、審計機構等市場中介機構的作用；三是績效評價及其結(jié)果的運用。

四、建立、完善適應政府投資基金的制度和規(guī)則體系

作為對前述政府投資基金治理體系的落實，結(jié)合對我國當前與政府投資基金相關制度的分析，筆者認為，應從以下八個方面，建立和完善政府投資基金的制度和規(guī)則體系。

一是統(tǒng)籌管理機制。建議以省、直轄市、計劃單列市為統(tǒng)籌層級，對政府投資基金的布局和規(guī)劃進行統(tǒng)籌管理。

二是基金設立論證機制。由財政部門牽頭，對新設基金的初衷進行充分論證。論證過程可引入專業(yè)機構和專家參與，論證過程及論證報告中，應重點關注基金設立必要性、可行性、財政承受能力、預期政策效果、基金設立與運作方案科學性等方面，并提出明確的績效目標要求和風險管理要點。

三是政府投資基金及子基金管理機構的市場化遴選機制。政府投資基金及子基金管理對管理機構有著較高的專業(yè)性要求，因此，對基金管理人應提出明確的資質(zhì)要求，并形成市場化遴選基金管理人的機制。

要重視建立政府投資基金管理機構的市場化激勵約束機制。在實踐中，政府投資基金管理機構普遍為國有企業(yè)，總體來說其激勵約束機制有效性不足。在此建議可以參考上海市于2019年7月發(fā)布的《上海市人民政府關于促進上海創(chuàng)業(yè)投資持續(xù)健康高質(zhì)量發(fā)展的若干意見》中提出的相關措施。

四是政府出資方讓利機制。關于政府投資基金是否應對社會資本及基金管理人讓利，這個問題目前爭議比較大，實踐中也有不同的做法。

讓利的方式有幾種，一是社會資本出資人及基金管理人在幾年內(nèi)有權以原價或者原價加同期存款利率或者貸款利率把政府出資部分買走；二是基金產(chǎn)生利潤時，政府應當分配的利潤可以選擇少分或者不分；三是基金有損失時，政府出資人先承擔損失。實踐中，為了避免政府讓利的行為涉嫌國有資產(chǎn)流失，需要在事前對讓利的必要性、讓利的具體方案進行充分論證，并作為基金設立與運作方案的一部分，報政府批準。

五是關聯(lián)交易管理機制。如果基金涉及與基金管理人、社會出資人相關的關聯(lián)交易，可能會通過投資估值、錯時進入或退出等環(huán)節(jié)，形成利益輸送并損害政府出資人利益。所以，應從關聯(lián)交易決策、定價公允性、信息披露與報送等環(huán)節(jié)，建立規(guī)范的關聯(lián)交易管理機制。

六是基金退出機制。政府投資基金的退出，除正常到期退出外，還包括幾種情形。一是結(jié)合讓利機制的提前退出，即根據(jù)讓利機制設計，市場主體在滿足特定條件情況下選擇購買政府出資份額，從而實現(xiàn)政府投資基金的退出；二是市場主體違約情形下的提前退出，即如果出現(xiàn)基金投資項目嚴重偏離目標領域、基金績效達不到預期效果、投資進度緩慢或資金長期閑置、未按約定時間完成設立并開展業(yè)務、募集社會資本低于約定下限等違約情形，政府出資可依約提前退出；三是到期無法完成正常清算情形的處理，即基金存續(xù)期已滿，但由于基金所投項目未全部退出等原因，導致基金無法實現(xiàn)正常清算，應建立應對預案并落實到基金合同等法律文件中。

七是全過程績效管理機制。一方面，績效管理應覆蓋基金設立、運行、退出全過程；另一方面，應建立績效評價結(jié)果的應用機制。真正做到事前有績效目標、事中有績效監(jiān)控、事后有績效評價、評價結(jié)果有應用。

八是信息披露與報送機制。高效的信息披露與報送機制，對于政府投資基金良性運作和風險管理具有重要意義。一方面，要對常規(guī)信息披露和報送的內(nèi)容、格式、頻率、時間要求以及重大事項臨時披露和報告的觸發(fā)條件、報告內(nèi)容、時間要求建立具體規(guī)則；另一方面，要建立起信息可靠性保障機制，充分利用和發(fā)揮市場中介機構的作用，可探索在一定范圍內(nèi)實行政府投資基金托管機構、年報審計機構由政府出資方統(tǒng)一招標的做法。

五、重視高質(zhì)量、全過程的政府投資基金績效管理

高質(zhì)量、全過程的政府投資基金績效管理，對于厘清政府與市場邊界、維護政府出資人利益、促進政府政策目標實現(xiàn)、發(fā)揮市場主體專業(yè)性和效率性、提升基金治理質(zhì)量，均具有格外重要的意義，值得高度重視。

從政府的角度看，政府參與基金的訴求，一般包括實現(xiàn)政策目標、維護基金合規(guī)高效運行，以及實現(xiàn)基金財產(chǎn)保值增值等，其中，以實現(xiàn)政策目標為主要訴求。

實踐中，為保障政策目標的實現(xiàn)，有的地方采取直接干預的方式，由政府主管部門派人以委員或觀察員身份參與基金投資決策委員會，從行業(yè)及政策角度發(fā)表意見，或在基金投資不符合相關政策要求的情況下行使一票否決權。這種做法有一定效果，但對基金投資決策效率會產(chǎn)生一定負面影響。

績效管理則提供了另一種思路。即通過在基金設立階段明確績效目標、在運行階段進行績效監(jiān)控、并在不同節(jié)點實施績效評價，既能有效保障政策目標的實現(xiàn)，又不會干預基金投資決策和日常運營。

                                （文章來源：微信公眾號：大西安產(chǎn)業(yè)基金）