地方政府財(cái)力與地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平息息相關(guān)，是衡量該地區(qū)政府信用水平和償債能力的重要基礎(chǔ)和依據(jù)。

根據(jù)現(xiàn)行預(yù)算管理體系，我國財(cái)政核算工作由財(cái)政部負(fù)責(zé)，實(shí)行一級政府一級預(yù)算，設(shè)立中央，省級（省、自治區(qū)、直轄市），地市級（設(shè)區(qū)的市、自治州），縣市級（縣、自治縣、不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)），鄉(xiāng)鎮(zhèn)級（鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)）五級預(yù)算。

地方各級總預(yù)算由本級政府預(yù)算和匯總的下一級總預(yù)算組成。目前的預(yù)算體系中，包括一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算、社會保險基金預(yù)算，即財(cái)政預(yù)算“四本賬”。把握好這“四本賬”，成為分析地方政府財(cái)政狀況的關(guān)鍵。

一、地方財(cái)政預(yù)算“四本賬”

1、一般公共預(yù)算

（1）收入

對于地方政府而言，一般公共預(yù)算中核算的收入項(xiàng)目包括一般公共預(yù)算地方收入、轉(zhuǎn)移性收入、債務(wù)收入、債務(wù)轉(zhuǎn)貸收入等。

一般公共預(yù)算地方收入

即由地方征收，按照現(xiàn)行體制繳入地方金庫的一般公共預(yù)算收入。一般公共預(yù)算地方收入，加上由地方征收，但按照現(xiàn)行財(cái)政體制繳入中央金庫的上劃中央收入，構(gòu)成一般公共預(yù)算總收入。例如，根據(jù)《安徽省2017年預(yù)算執(zhí)行情況和2018年預(yù)算草案的報告》：2017年全省一般公共預(yù)算收入完成4,858億元，其中，地方收入2,812億元，上劃中央收入2,046億元。

一般公共預(yù)算總收入分為稅收收入和非稅收入。稅收收入包括增值稅、消費(fèi)稅、企業(yè)所得稅和個人所得稅等18個稅種收入（包括環(huán)境保護(hù)稅，不含營業(yè)稅[2]），不同項(xiàng)目稅種收入需要按照對應(yīng)的稅收分成比例在中央和地方之間進(jìn)行切分。具體來看：1）中央固定收入如消費(fèi)稅，需要全額上劃中央；2）地方固定收入如房產(chǎn)稅、契稅等，全額歸屬地方；3）中央、地方共享收入如增值稅、所得稅等，則按照固定分成比例（增值稅50:50，所得稅60:40）。此外，省、市、縣各級政府之間也有一定的分成比例，如個人所得稅地方分成的40%中，15%屬于省級，25%屬于區(qū)縣級。

1994年分稅制改革后，地方稅收占一般公共預(yù)算地方收入的比重有所降低，但仍然維持較大比重，2017年全國總體占比為75.1%。稅收收入中，受不同地區(qū)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的影響，各個稅種占比不同，主要的稅收收入來源是增值稅和企業(yè)所得稅。“營改增”全面實(shí)施后，營業(yè)稅已實(shí)質(zhì)性退出了歷史舞臺。

非稅收入主要包括專項(xiàng)收入、行政事業(yè)性收費(fèi)收入、罰沒收入、國有資本經(jīng)營收入和國有資源（資產(chǎn)）有償使用收入等若干項(xiàng)。一般來說，經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的非稅收入占比較大。

轉(zhuǎn)移性收入

轉(zhuǎn)移性收入是指在各級政府財(cái)政之間進(jìn)行資金調(diào)撥以及在本級政府財(cái)政不同類型資金之間調(diào)劑所形成的收入，包括上級補(bǔ)助收入、下級上解收入、調(diào)入資金和地區(qū)間援助收入等，其中主要是上級補(bǔ)助收入。

上級補(bǔ)助收入：指上級政府財(cái)政按照財(cái)政體制規(guī)定或因?qū)ｍ?xiàng)需要補(bǔ)助給本級政府財(cái)政的款項(xiàng)，包括上級稅收返還、一般性轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付。稅收返還一般與地方政府上繳的稅收收入成正相關(guān)。補(bǔ)助收入是地方財(cái)政收入的重要來源，例如2017年中央對地方稅收返還和轉(zhuǎn)移支付為65,804.88億元，而當(dāng)年地方本級收入91,469.41億元，兩者之比接近3:4。橫向比較來看，31個省市接受中央補(bǔ)助收入情況差異較大，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)差、財(cái)政收入薄弱的西藏、青海、甘肅、黑龍江等地，中央補(bǔ)助收入與地方本級財(cái)政收入的比值超過了200%。

下級上解收入：指按照財(cái)政體制規(guī)定由下級政府財(cái)政上交給本級政府財(cái)政的款項(xiàng)。主要包括按體制規(guī)定由國庫在下級預(yù)算收入中直接劃解給本級財(cái)政的款項(xiàng)、按體制結(jié)算后下級財(cái)政補(bǔ)繳給本級財(cái)政的款項(xiàng)和各種專項(xiàng)上解款項(xiàng)。

調(diào)入資金：指政府財(cái)政為平衡一般公共預(yù)算收支，從地方政府基金預(yù)算、地方國有資本經(jīng)營預(yù)算及其他渠道調(diào)入的資金。

地區(qū)間援助收入：指受援方政府財(cái)政收到援助方政府財(cái)政轉(zhuǎn)來的可統(tǒng)籌使用的各類援助、捐贈等資金收入。此項(xiàng)收入屬于非固定收入項(xiàng)。

債務(wù)收入/債務(wù)轉(zhuǎn)貸收入

債務(wù)收入：指政府財(cái)政根據(jù)法律法規(guī)等規(guī)定，通過發(fā)行債券、向外國政府和國際金融組織借款等方式籌集的納入預(yù)算管理的資金收入，一般用于有獨(dú)立發(fā)債權(quán)的省級政府或計(jì)劃單列市政府。

債務(wù)轉(zhuǎn)貸收入：指本級政府財(cái)政收到上級政府財(cái)政轉(zhuǎn)貸的債務(wù)收入，用于沒有獨(dú)立發(fā)債權(quán)的省級以下（不含省級）政府。

調(diào)入預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金/上年結(jié)轉(zhuǎn)

預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金：指各級財(cái)政通過超收安排的具有儲備性質(zhì)的基金，用于彌補(bǔ)短收年份預(yù)算執(zhí)行的收支缺口。預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金單設(shè)科目，安排或補(bǔ)充基金時在支出方向反映，調(diào)入使用基金時在收入方反映。

上年結(jié)轉(zhuǎn)：指上一財(cái)年未使用的預(yù)算資金結(jié)轉(zhuǎn)到當(dāng)年使用。

（2）支出

對于地方政府而言，一般公共預(yù)算中核算的支出項(xiàng)目包括一般公共預(yù)算本級支出、轉(zhuǎn)移性支出、債務(wù)還本支出、債務(wù)轉(zhuǎn)貸支出等。

一般公共預(yù)算本級支出

指政府財(cái)政管理的由本級政府使用的列入一般公共預(yù)算的支出。按功能分，主要包括一般公共服務(wù)支出、教育支出、社會保障就業(yè)支出、農(nóng)林水事務(wù)支出、城鄉(xiāng)社區(qū)事務(wù)支出、交通運(yùn)輸支出、住房保障支出等。

轉(zhuǎn)移性支出

轉(zhuǎn)移性支出和前文提到的轉(zhuǎn)移性收入相對應(yīng)，是指在各級政府財(cái)政之間進(jìn)行資金調(diào)撥以及在本級政府財(cái)政不同類型資金之間調(diào)劑所形成的支出，包括補(bǔ)助支出、上解支出、地區(qū)間援助支出等。

補(bǔ)助支出：指本級政府財(cái)政按財(cái)政體制規(guī)定或因?qū)ｍ?xiàng)需要補(bǔ)助給下級政府財(cái)政的款項(xiàng)，包括對下級的稅收返還、一般性轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付等。

上解支出：指按照財(cái)政體制規(guī)定由本級政府財(cái)政上交給上級政府財(cái)政的款項(xiàng)，一般包括體制上解、出口退稅上解、專項(xiàng)上解。

地區(qū)間援助支出：指援助方政府財(cái)政安排用于受援方政府財(cái)政統(tǒng)籌使用的各類援助、捐贈等資金支出。 此項(xiàng)支出屬于非固定支出項(xiàng)。

債務(wù)還本支出/債務(wù)轉(zhuǎn)貸支出

債務(wù)還本支出：指政府財(cái)政償還本級政府財(cái)政承擔(dān)的納入預(yù)算管理的債務(wù)本金支出。

債務(wù)轉(zhuǎn)貸支出：指本級政府財(cái)政向下級政府財(cái)政轉(zhuǎn)貸的債務(wù)支出，對應(yīng)于下級政府收入核算中的債務(wù)轉(zhuǎn)貸收入。

補(bǔ)充預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金/結(jié)轉(zhuǎn)下年

預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金和結(jié)轉(zhuǎn)資金的解釋參見上文。

（3）收支平衡

我們以河南省為例，匯總2017年省級一般公共預(yù)算收支平衡表。這里需要注意的是，地方各級總預(yù)算由本級政府預(yù)算和匯總的下一級總預(yù)算組成。如果把省級和下屬各市縣預(yù)算收支加總，我們可以得到河南省全省一般公共預(yù)算收支平衡表。兩張表中的中央補(bǔ)助收入和上解中央支出是相等的，而本省內(nèi)部（省級與市縣之間）發(fā)生的轉(zhuǎn)移性收支，如市縣上解收入、補(bǔ)助市縣支出等項(xiàng)目在加總時可以合并約去。因此，省級收支平衡表能夠反映省級政府對上級（中央）和下級（河南省各市縣）的財(cái)政勾稽關(guān)系，而全省收支平衡表則簡化為整個河南省對上級（中央）的財(cái)政勾稽關(guān)系。

2、政府基金性預(yù)算

政府性基金預(yù)算是國家通過向社會征收以及出讓土地、發(fā)行彩票等方式取得收入，專項(xiàng)用于支持特定基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和社會事業(yè)發(fā)展而發(fā)生的收支預(yù)算。

和一般公共預(yù)算收入類似，政府性基金預(yù)算收入包括：政府性基金地方收入、轉(zhuǎn)移性基金收入、地方政府專項(xiàng)債務(wù)收入和上年結(jié)轉(zhuǎn)等收入項(xiàng)目。政府性基金地方收入以國有土地出讓金收入為主，轉(zhuǎn)移性基金收入一般包括上級政府補(bǔ)助收入和下級政府上解收入，專項(xiàng)債務(wù)收入和上年結(jié)轉(zhuǎn)用來補(bǔ)充收支差額部分。

部分地區(qū)地方政府政府性基金收入較少，轉(zhuǎn)移性基金收入較高，一般有兩種原因：（1）本地政府基金收入來源少，（2）上級政府征收政府性基金收入后再按照一定比例返還給下級。

核心的土地出讓收入中，需要先按規(guī)定比例計(jì)提國有土地收益基金和農(nóng)業(yè)土地開發(fā)資金（在政府性基金收支科目中單獨(dú)列出），繳納新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)（2017 年 1 月 1 日起由政府性基金預(yù)算調(diào)整轉(zhuǎn)列為一般公共預(yù)算），此外還要嚴(yán)格按規(guī)定計(jì)提住房保障建設(shè)資金、農(nóng)田水利建設(shè)資金、教育資金、土地出讓業(yè)務(wù)費(fèi)、被征地農(nóng)民保障資金等 5 個子科目。

政府性基金支出是按照“以收定支、專款專用”的原則。按照支出功能劃分，現(xiàn)有的政府性基金項(xiàng)目可以分為科學(xué)技術(shù)、文化體育與傳媒、社會保障和就業(yè)等 11 種類型。

3、國有資本經(jīng)營預(yù)算

國有資本經(jīng)營預(yù)算是國家以所有者身份對國有資本實(shí)行存量調(diào)整和增量分配而發(fā)生的各項(xiàng)收支預(yù)算，是政府預(yù)算的重要組成部分。

國有資本經(jīng)營預(yù)算收入

國有資本經(jīng)營預(yù)算收入是指經(jīng)營和使用國有財(cái)產(chǎn)取得的收入，主要包括國有獨(dú)資企業(yè)按規(guī)定上繳國家的利潤，國有控參股企業(yè)國有股權(quán)上繳的股利、股息收入，國有產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓收入和清算收入。國有資本預(yù)算收入規(guī)模較小，大多返還給企業(yè)，地方政府可用規(guī)模較小。如河南省2017年省本級國有資本經(jīng)營收入合計(jì)21.41億元，其中國有資本地方經(jīng)營收入僅8億元，其余大部來自于中央補(bǔ)助收入和上年結(jié)轉(zhuǎn)收入。

國有資本經(jīng)營預(yù)算支出

國有資本經(jīng)營預(yù)算支出主要包括單位對職工的工資福利支出；單位購買商品和服務(wù)的支出；政府用于個人和家庭的補(bǔ)助支出，如退休金、救濟(jì)費(fèi)等；反映各級部門集中安排的一般財(cái)政預(yù)算撥款用于購置固定資產(chǎn)、戰(zhàn)略性和應(yīng)急性儲備、土地和無形資產(chǎn)，以及大型修繕?biāo)l(fā)生的支出；政府和單位規(guī)劃各類價款本金方面的支出。

4、社會保險基金預(yù)算

社會保險基金收入是一種強(qiáng)制性的?？顚Ｓ玫呢?cái)政收入形式，其收入要專項(xiàng)用于政府社會保險計(jì)劃的開支，因此本文不做重點(diǎn)分析。

二、地方政府綜合財(cái)力分析

1、某地區(qū)地方政府財(cái)力如何計(jì)算？

在與政府相關(guān)的投融資活動中，某一地區(qū)地方政府財(cái)力是判斷其信用水平和償債能力的基礎(chǔ)和依據(jù)，反映出地方穩(wěn)定的收入來源，關(guān)于其核算我們整理出兩種計(jì)算方式供大家參考。

（1）分預(yù)算收支表計(jì)算法

首先計(jì)算公共財(cái)政財(cái)力、基金財(cái)力和國有資本財(cái)力，然后得到地方政府綜合財(cái)力=公共財(cái)政財(cái)力+基金財(cái)力+國有資本財(cái)力。從核算的角度上講，我們可以用等式和預(yù)算收支表來反映。

→公共財(cái)政財(cái)力=公共財(cái)政預(yù)算地方收入+上級補(bǔ)助+調(diào)入資金+上年結(jié)轉(zhuǎn)+下級上解=（稅收收入+非稅收收入）+上級補(bǔ)助+調(diào)入資金+上年結(jié)轉(zhuǎn)+體制上解+專項(xiàng)上解，即公共財(cái)政收支預(yù)算報表中的收入合計(jì)扣除一般債務(wù)收入即為公共財(cái)政財(cái)力

→基金財(cái)力=基金收入+上級補(bǔ)助收入+上年結(jié)轉(zhuǎn)+下級上解，即政府性基金收支預(yù)算報表中的收入合計(jì)扣除專項(xiàng)債務(wù)收入即為基金財(cái)力

→國有資本財(cái)力=國有資本經(jīng)營預(yù)算收入+中央補(bǔ)助收入+上年結(jié)余，即國有資本經(jīng)營收支預(yù)算表中的收入合計(jì)核算的是國有資本財(cái)力

雖然公共財(cái)政收支預(yù)算報表的收入中也有核算國有資本經(jīng)營收入，但二者的來源是不同的，公共財(cái)政預(yù)算下的國有資本收入，一般只涵蓋行政事業(yè)單位的非稅收入中國有資產(chǎn)收益的那部分，而國有資本經(jīng)營預(yù)算的收入主要來源于國家以國有資本所有者身份取得的各種國有資本收益。同時，從支出角度看，公共財(cái)政預(yù)算下的國有資本收入目的為滿足公共需要，國有資本經(jīng)營預(yù)算下的收入，其目的必須用于國有資本的再投入、擴(kuò)大投資，包括對新建項(xiàng)目的資本金投入、向不同所有制企業(yè)參股控股、對國家鼓勵發(fā)展的建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行貼息等。所以，從核算的角度，二者并無重疊。

（2）財(cái)政部官方計(jì)算法

  2017年3月23日，財(cái)政部發(fā)布了《新增地方政府債務(wù)限額分配管理暫行辦法》，詳細(xì)闡述了如何計(jì)算地區(qū)政府財(cái)力。地區(qū)政府財(cái)力包括一般公共預(yù)算財(cái)力和政府性基金預(yù)算財(cái)力，按照政府收支分類科目分項(xiàng)測算，部分收入項(xiàng)目結(jié)合每年政府收支分類科目變動作適當(dāng)調(diào)整。具體公式為：

→某地區(qū)政府財(cái)力=某地區(qū)一般公共預(yù)算財(cái)力+某地區(qū)政府性基金預(yù)算財(cái)力

→某地區(qū)一般公共預(yù)算財(cái)力=本級一般公共預(yù)算收入+中央（上級）一般公共預(yù)算補(bǔ)助收入-地方一般公共預(yù)算上解支出

→某地區(qū)政府性基金預(yù)算財(cái)力=本級政府性基金預(yù)算收入+中央（上級）政府性基金預(yù)算補(bǔ)助收入-地方政府性基金預(yù)算上解支出

兩種核算方式雖然表述不同，但總體上大致相同，都圍繞著地方財(cái)政預(yù)算報表進(jìn)行。第一種方式能清楚的展示地方政府三種財(cái)力狀況，而且當(dāng)?shù)貐^(qū)財(cái)政數(shù)據(jù)披露不完全時數(shù)據(jù)來源較為穩(wěn)定，計(jì)算方法簡單實(shí)用。第二種方式則不考慮國有資本經(jīng)營預(yù)算收支，同時在公共預(yù)算財(cái)力和政府性基金預(yù)算財(cái)力中減去了上解支出，能更準(zhǔn)確地反映地區(qū)政府實(shí)際可支配財(cái)力，但是對數(shù)據(jù)來源的完備性要求較高。

2、如何解讀地方財(cái)政報告？

（1）地方政府財(cái)政收入核算分類概念

在分析地方政府的財(cái)政收支報告中，對于地方政府財(cái)政收入概念的范圍在不同的表述中具有不同含義，我們簡要通過兩個概念進(jìn)行區(qū)分。

分級概念

→地方政府一般公共預(yù)算收入+政府性基金預(yù)算收入=地方財(cái)政收入（有的報告中表述為X省、市預(yù)算總收入）

→地方政府一般公共預(yù)算收入+上劃中央的稅收收入=一般公共預(yù)算總收入（有的報告中表述為X省、市一般公共預(yù)算收入）

→地方政府一般公共預(yù)算收入+政府性基金收入+上劃中央的稅收收入=全X省、市財(cái)政總收入

口徑概念

狹義的地方政府財(cái)政收入是地方政府一般公共預(yù)算收入，廣義的概念是地方政府綜合財(cái)力。

（2）地方政府財(cái)政收支關(guān)注要點(diǎn)

地方財(cái)政收入是地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的展現(xiàn)，也是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金的重要來源，對于地方政府債、城投債、PPP項(xiàng)目的投資，地方財(cái)政實(shí)力是其償債能力及未來政府支出的重要保障，尤其是在城投債的評級報告中，地方財(cái)政實(shí)力是影響評級的重要因素之一。

地方綜合財(cái)力      

穩(wěn)定的收入來源是地方財(cái)力的基礎(chǔ)，在此基礎(chǔ)上，還要考量收入的結(jié)構(gòu)和趨勢。

收入來源從公共財(cái)政預(yù)算收入中的地方本級財(cái)政收入（即稅收和非稅收收入）判斷，其占地方綜合財(cái)力的比重越高，說明地方綜合財(cái)力的質(zhì)量越高，財(cái)政實(shí)力越強(qiáng)，同時重點(diǎn)關(guān)注其增長率。

收入的結(jié)構(gòu)從兩個方面考慮，一是稅收收入占本級地方收入的比重，二是稅收返還和轉(zhuǎn)移性支付收入占地方綜合財(cái)力的比重。稅收收入是較為穩(wěn)定的收入，是本級政府財(cái)政收入的重要部分，其比重可以衡量本級地方政府財(cái)政收入的穩(wěn)健性。稅收返還和轉(zhuǎn)移性支付收入是分稅制下，中央對地方財(cái)力的二次分配，對于經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，是重要的財(cái)政收入來源。

收入變化的趨勢主要考察政府性基金預(yù)算收入的變動。其中，國有土地出讓金收入規(guī)模的發(fā)展趨勢，是近年來影響地方綜合財(cái)力的重要因素。地方土地出讓主要通過招標(biāo)、拍賣、掛牌和協(xié)議的方式進(jìn)行。2010 年以來，土地出讓收入占同期全國基金收入的比重一直保持在 70%以上，2017 年達(dá)到 84.7%的歷史高位。相比于中央政府，地方政府對于政府性基金收入的依賴度更高。2017 年，中央基金收入占中央財(cái)政收入的比重僅為 4.7%，而地方基金收入占地方財(cái)政收入比重高達(dá)64%。

財(cái)政支出

以一般公共服務(wù)支出為代表的剛性支出在財(cái)政收入中的比重直接影響地方政府的財(cái)政空間。剛性支出越多，行政管理費(fèi)等固定開支占比越大，政府用于民生建設(shè)的資金相對減少，地方政府的財(cái)政靈活性降低。

支出的規(guī)?？梢詮谋炯壷С稣季C合財(cái)力的比重來看，占比越大表明地方綜合財(cái)力無法覆蓋支出，需要依靠上級的轉(zhuǎn)移支付才能完成。

（3）城投企業(yè)與地方“土地財(cái)政”

土地財(cái)政是土地制度變革和財(cái)稅體制調(diào)整的共同產(chǎn)物。集土地經(jīng)營和土地管理于一體的地方政府，在經(jīng)濟(jì)增長競爭中對財(cái)政增收目標(biāo)的追求必然導(dǎo)致其對土地收益的過度依賴，進(jìn)而形成普遍的“土地財(cái)政”。

如果只看狹義口徑和中等口徑，我國土地財(cái)政相對于公共財(cái)政收入的比率較為穩(wěn)定，這主要是因?yàn)?009年以來土地稅收、土地出讓收入和財(cái)政收入幾乎保持同步增長勢頭。但如果考察廣義口徑，土地財(cái)政膨脹速度較快，相對于公共財(cái)政收入的比重在2009年不足80%，而到2017年已經(jīng)超過160%。以土地抵押貸款為代表的廣義土地財(cái)政給地方政府提供了預(yù)算軟約束和更大的財(cái)力支配權(quán)，成為地方政府基建投資的主要資金來源，也固化了長期以來投資主導(dǎo)的經(jīng)濟(jì)增長模式。

作為城投企業(yè)來說，和地方政府“土地財(cái)政”的聯(lián)系最為密切，一是通過參與土地儲備開發(fā)運(yùn)作，獲得土地出讓金的直接和間接返還，二是將所有的土地資源抵押進(jìn)行融資。

在城投企業(yè)歷史發(fā)展過程中，地方政府常常向城投企業(yè)注入土地資產(chǎn)，甚至部分城投企業(yè)實(shí)際承擔(dān)了土地儲備機(jī)構(gòu)的職能。但是2010年以后，監(jiān)管部門逐漸厘清城投企業(yè)和土地融資的關(guān)系，規(guī)范地方政府“土地財(cái)政”。這也使得不少城投平臺的運(yùn)作模式亟待轉(zhuǎn)型，主要體現(xiàn)在以下兩個方面。

獲得土地使用權(quán)

2017年50 號文要求“地方政府不得將公益性資產(chǎn)、儲備土地注入融資平臺公司，不得承諾將儲備土地預(yù)期出讓收入作為融資平臺公司償債資金來源”。因此城投企業(yè)獲得土地使用權(quán)需要依靠兩種規(guī)范方式：一是對于經(jīng)營用地或工業(yè)用地等建設(shè)性用地，城投企業(yè)必須參與“招拍掛”，及時、足額繳納土地出讓金，獲得土地使用權(quán)；二是對于不以盈利為目的的公租房、保障房等公益性用地，城投企業(yè)以政府劃撥方式無償獲得土地使用權(quán)，但前提是必須經(jīng)過有關(guān)部門依法批準(zhǔn)并嚴(yán)格將土地用于指定用途。

開展土地儲備業(yè)務(wù)

以往城投企業(yè)參與土地儲備一級開發(fā)有兩類方式：一是地方政府直接將土地儲備的職能賦予城投公司，用土地儲備收益來平衡城市建設(shè)資金的缺口，此時城投公司可以直接利用儲備土地融資進(jìn)行一級開發(fā)；二是城投公司受政府委托，合作進(jìn)行土地一級開發(fā)，進(jìn)而獲得土地出讓金收入分成。

2017年87 號文嚴(yán)禁將“儲備土地前期開發(fā)”作為政府購買服務(wù)項(xiàng)目，也給城投企業(yè)與土儲機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)合作提出明確限制。結(jié)合2016年4號文[2]精神，城投企業(yè)可以提供土地征收、收購、收回涉及的拆遷安置補(bǔ)償服務(wù)（“前期開發(fā)”之前的工作），通過政府購買服務(wù)的方式合作。另外，土地前期開發(fā)作為一種基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，可以通過 PPP 模式由地方政府與城投企業(yè)進(jìn)行合作。

三、如何閱讀城投債評級報告？

城投債評級報告一般都會包涵當(dāng)?shù)刎?cái)力情況，善于閱讀和利用評級報告，可以減輕對于各省、市、縣級行政區(qū)域的財(cái)力數(shù)據(jù)搜集工作。

1、評級報告說了什么？

城投債是指地方政府出資設(shè)立的承擔(dān)政府公益性項(xiàng)目投融資功能的主體（城投企業(yè)）所發(fā)行的各類債務(wù)融資工具。由于城投企業(yè)普遍承擔(dān)當(dāng)?shù)鼗A(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)等公益性項(xiàng)目的投資建設(shè)，其經(jīng)營與償債能力與地方財(cái)力有著千絲萬縷的聯(lián)系，因此評級公司對城投企業(yè)進(jìn)行信用評級時，都會將當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)和財(cái)政實(shí)力作為重點(diǎn)關(guān)注的內(nèi)容。

城投債評級報告中關(guān)于財(cái)政數(shù)據(jù)的說明通常在評級報告的前半部分，和地區(qū)國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平同時列出。一般分為財(cái)政收入和支出部分介紹，不同地區(qū)財(cái)政收入部分的數(shù)據(jù)在口徑和層級上都不盡相同。

（1）核算級次

 核算級次通常有全?。ㄊ校?，?。ㄊ校┘墸。ㄊ校┍炯?。

在口徑上，全省的范圍最大，省本級公共預(yù)算收入只包括省級預(yù)算單位的公共預(yù)算收入，而省級公共預(yù)算收入除省級預(yù)算單位收入外，還要包括下屬市級地區(qū)稅收分成收入、專項(xiàng)上解收入和其他來源于市級的收入。

省本級公共預(yù)算支出只包括省級預(yù)算單位的公共預(yù)算支出，而省級公共預(yù)算支出除省級預(yù)算單位支出外，還要包括對下屬市級地區(qū)一般性轉(zhuǎn)移支付支出、專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付支出和其他對下級的補(bǔ)助等支出。

從層級關(guān)系上講，省級收入（支出）大于省本級收入（支出），市級收入（支出）大于市本級收入（支出），從數(shù)量上講，通常市級收入（支出）大于省級收（支出）。

（2）收入：分為寬窄口徑，各兩個層級

窄口徑：核算的是地方一般公共收入（本級地方收入）和一般公共預(yù)算總收入，同時列出稅收收入的占比和增長率，對于有下屬高新區(qū)、產(chǎn)業(yè)園區(qū)的城市還會列出新區(qū)和園區(qū)內(nèi)的財(cái)政收入，和土地出讓金的變動情況。在表述中一般采用“XX市（財(cái)政）一般預(yù)算收入”和“XX市（財(cái)政）一般公共預(yù)算收入”。

全口徑：核算的是地方政府綜合財(cái)力和地方政府財(cái)政收入，前者的范圍更大，包括了國有經(jīng)營資本預(yù)算收入或者預(yù)算外收入，后者是一般公共預(yù)算收入、政府性基金收入和預(yù)算外收入的總和。

（3）支出：按功能分類，有狹義剛性和廣義剛性之分

支出一般按功能進(jìn)行分類，強(qiáng)調(diào)民生支出的變動，有評級報告中進(jìn)一步對財(cái)政支出進(jìn)行狹義剛性和廣義剛性進(jìn)行分類。將社會保障與就業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生、教育和一般公共服務(wù)四個支出科目定義為狹義剛性支出，將狹義剛性支付加上一般預(yù)算支出中外交、國防、公共安全、科學(xué)技術(shù)、文化教育與傳媒、環(huán)境保護(hù)等科目，但不包括城鄉(xiāng)社區(qū)事務(wù)、農(nóng)林水事務(wù)、交通運(yùn)輸和工業(yè)商業(yè)金融（采掘電力信息、金融監(jiān)管支出）等事務(wù)四個科目，定義為廣義剛性支出。

2、如何理解評級報告中的財(cái)政數(shù)據(jù)？

（1）城投債和地方政府財(cái)政收支的關(guān)系

 上文提到城投企業(yè)和地方政府土地財(cái)政的關(guān)系，有兩條線，一是土地出讓金和直接和間接返還，二是土地使用權(quán)的抵押，而城投債與地方財(cái)政最直接的關(guān)系是負(fù)擔(dān)增量的市政基礎(chǔ)設(shè)置建設(shè)的政府資本性支出。由于地方財(cái)政由“建設(shè)型”向“民生型”轉(zhuǎn)變，2007年在財(cái)政支出中也取消了經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出這一科目，但部分地區(qū)的城建支出仍然較大，一般財(cái)政收入和土地出讓金收入無法滿足，城投債是必要的彌補(bǔ)方式。

為更好的說明評級報告中的財(cái)政信息，我們對2017年各省一般公共預(yù)算收入的情況進(jìn)行排序，選取廣東?。ǖ?）和貴州省（第23）為例，從城投債的角度比較兩省及其地級市、園區(qū)的財(cái)政收入情況。

總體上來看，廣東省全省及各地級市城投債的發(fā)行規(guī)模大于貴州省。評級角度，廣東省城投債發(fā)行主體評級整體高于貴州省，對比兩省城投債發(fā)行規(guī)模排前兩位城市，貴陽市AAA級8只，AA+級22只，AA級13只，廣州市AAA級67只，AA+級2只，AA級10只；遵義市AA+級2只，AA級11只，深圳市AAA級24只，AA+級1只。兩省較大的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和財(cái)政實(shí)力差距，使得城投債的評級存在較大的差異。

（2）分析評級報告披露的信息要點(diǎn)

省級地級市

 1）在閱讀評級報告描述的地方財(cái)政信息時，需要關(guān)注統(tǒng)一口徑下的財(cái)政收入絕對規(guī)模，注意不同語境下的統(tǒng)計(jì)口徑，而且要關(guān)注地區(qū)經(jīng)濟(jì)總量和財(cái)政收入的關(guān)系。

地方政府收入的絕對規(guī)模在一定程度上代表了其可支配資金的規(guī)模，反應(yīng)了其調(diào)控地方經(jīng)濟(jì)的實(shí)力。由于核算習(xí)慣，不同地方的評級報告中的地方財(cái)政口徑并不相同，同時表述也并一致，需要我們根據(jù)給出的數(shù)據(jù)和語境進(jìn)行判斷。

廣東省、貴州省近年來經(jīng)濟(jì)增長保持平穩(wěn)，貴州省的增長勢頭更快一些。盡管兩省2016年以來，地方一般公共財(cái)政收入增速均出現(xiàn)大幅下滑，但廣東省的增速仍顯著高于貴州省。

2）注意財(cái)政收入結(jié)構(gòu)及其變動，稅收收入占地方財(cái)政總收入的比重，關(guān)注市本級財(cái)政收入及稅收收入占比。

財(cái)政收入的變動體現(xiàn)了地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的趨勢和經(jīng)濟(jì)環(huán)境的態(tài)勢，穩(wěn)定、持續(xù)的財(cái)政收入增長為其地區(qū)的城投企業(yè)發(fā)展奠定了良好的資金環(huán)境，部分城投企業(yè)的盈利來源依賴政府的財(cái)政補(bǔ)貼和代建的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的政府付費(fèi)和回款，所以地方政府財(cái)政收入的變動會對其經(jīng)營發(fā)展產(chǎn)生較大的影響。

貴州省在GDP保持高速增長的同時，地方一般公共預(yù)算收入增長率卻自2012年以來逐年下降。稅收收入占比從2011年的67.0%，上升到2014年的75.1%，2015和2016年稅收收入和公共財(cái)政收入增幅均有下降，稅收收入占比下降到71.8%，2017年由于稅收收入增速回升，公共財(cái)政收入增速趨緩，稅收收入占比反彈至73.1%。

廣東省地方一般公共預(yù)算收入增長率和稅收收入增長率在2015-2017年間逐年下降。廣東省稅收收入占比呈下降趨勢，2017年廣東省稅收收入占一般公共預(yù)算收入的比例為78.39%，而2010年高達(dá)84.2%。稅收收入增速的降低會對公共財(cái)政收入造成一定的負(fù)面沖擊。

由于兩省對于地方財(cái)政總收入的統(tǒng)計(jì)口徑并不一致，我們采用廣東省的口徑，即地方財(cái)政總收入=一般公共預(yù)算收入+政府性基金收入，比較稅收收入對兩省財(cái)政總收入的影響。貴州省2016、2017年稅收收入占地方財(cái)政總收入的比重為49.2%、45.8%，廣東省為56.8%、52.4%。顯然，貴州省的收入結(jié)構(gòu)要差一些，同時由于基金收入占比過高，財(cái)政總收入波動更大。

對比主要城市，從2017年一般公共預(yù)算來看，廣州市是貴陽市的4倍左右，深圳市是遵義市的15倍以上（市本級為42倍）；稅收收入，廣州市是貴陽市的4倍多，深圳市是遵義市的15倍以上（市本級近40倍）；收入結(jié)構(gòu)上，4個城市差別不大，稅收收入占市級一般公共預(yù)算收入均在77%以上。市本級財(cái)政收入合計(jì)數(shù)據(jù)不是全口徑數(shù)據(jù)，而是一般公共預(yù)算收入加上上年結(jié)余、調(diào)入資金、上級補(bǔ)助和下級上解等事項(xiàng)后，再減去上解上級支出，進(jìn)而得到市本級實(shí)際可支配財(cái)力。稅收收入與市本級收入的比值顯示，貴陽市、深圳市稅收收入占比較高，遵義市和廣州市占比較低，表明轉(zhuǎn)移收入、調(diào)入資金對遵義和廣州的地方財(cái)力影響相對更大。

3）關(guān)注財(cái)政自給率，重視收入增長的來源。

財(cái)政自給率表明一般公共預(yù)算收入對一般公共預(yù)算支出的覆蓋率，反映公共財(cái)政的缺口程度，比率越低，財(cái)政對于轉(zhuǎn)移支付的依賴性越高，地方政府財(cái)政平衡能力越差。財(cái)政自給率=一般公共預(yù)算收入（本級收入即稅收+非稅收收入）/一般公共預(yù)算支出。

從全省數(shù)據(jù)看，廣東省財(cái)政自給率較高，2017年達(dá)到75.22%，而貴州省只有35.04%，財(cái)政自給率處于較低范圍。分城市來看，貴陽、遵義市本級和市級財(cái)政獨(dú)立性都低于廣州和深圳，廣州的市級財(cái)政獨(dú)立性最高。

4）從地方綜合財(cái)力和財(cái)政獨(dú)立性兩個維度考察地方政府財(cái)政收入情況。

財(cái)政獨(dú)立性=(上級補(bǔ)助收入-上解上級支出)／地方財(cái)政支出。如果地方政府的支出主要是由地方自有收入提供，則地方在財(cái)政支出上受到中央或上級政府干預(yù)較少，擁有較高的決策自主權(quán)；但如果地方支出主要依賴稅收返還和轉(zhuǎn)移支付，則中央或上級政府可以通過轉(zhuǎn)移支付來影響地方政府的行為，地方的決策自主權(quán)將較低。財(cái)政獨(dú)立性指標(biāo)越大表明地方財(cái)政的獨(dú)立性越低。

我們以遵義市市級和深圳市市級的數(shù)據(jù)進(jìn)行計(jì)算說明。遵義市級數(shù)據(jù)為0.57，深圳市市級為0.02，表明遵義市相較于深圳市對于轉(zhuǎn)移支付的依賴性更高，財(cái)政獨(dú)立性較低。

地方綜合財(cái)力上，考慮到口徑的統(tǒng)一性，我們采用計(jì)算三種財(cái)力的方式進(jìn)行計(jì)算。以貴州省為例，2017年地方綜合財(cái)力6,016.45億元，其中公共財(cái)政財(cái)力4,913.01億元，基金財(cái)力1,094.19億元，國有資本經(jīng)營財(cái)力9.25億元。

5）看“土地”。

這里的土地就是指國有土地出讓金收入，即政府性基金收入中核算的主要部分。如果政府財(cái)政收入的變動受土地出讓金影響較大，或者在土地出讓金占地方一般預(yù)算收入比重較大的情況下，其增速波動較大，則該地區(qū)財(cái)政收入穩(wěn)定性相對較弱。

我們計(jì)算得到廣東省2017年國有土地出讓金收入/地方政府性基金收入為91.8%，較2016年上升4.4個百分點(diǎn)，同時廣東省2017年土地出讓金收入同比增速大幅反彈至52.5%，說明廣東省地方財(cái)力對土地出讓收入的依賴性有所增加。

6）關(guān)注民生支出

剛性支出占比越大，地方政府的財(cái)政彈性越小，償債能力相對越弱，政府的效率也相對較低，但評級報告中很少會直接披露剛性支出的規(guī)模，通?？梢詮拿裆С龅脑鲩L率角度衡量。

4個城市中只有貴陽市每年披露民生支出的規(guī)模，2017年為376億元，占一般公共預(yù)算支出65%，相比2010年提高了近8個百分點(diǎn)。

園區(qū)

園區(qū)由于其特殊的經(jīng)濟(jì)職能和任務(wù)，一般具有較好的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和財(cái)政實(shí)力，其財(cái)政結(jié)構(gòu)具有較強(qiáng)的穩(wěn)定性，級別上分為國家級、省級、地市級和縣級。以國家級園區(qū)為例，從普通地級市到直轄市都有設(shè)置，作為所在地（直轄）設(shè)區(qū)的市以上人民政府的派出機(jī)構(gòu)，行政級別低于所在地人民政府，在財(cái)政隸屬關(guān)系上和所在市其他轄區(qū)地位相同。例如，蘇州工業(yè)園區(qū)和昆山經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)都是國家級園區(qū)，但是前者在財(cái)政級次上直接隸屬于蘇州市，后者則隸屬于昆山市（蘇州市下轄的縣級市）。

對于園區(qū)我們主要關(guān)注公共財(cái)政收入結(jié)構(gòu)，上級轉(zhuǎn)移支付收入和土地財(cái)政情況。對比廣州開發(fā)區(qū)和遵義經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)的財(cái)政數(shù)據(jù)，主要結(jié)論如下：

1）兩個園區(qū)一般公共預(yù)算收入規(guī)模相差較大，但其結(jié)構(gòu)較為接近。從稅收收入占一般公共預(yù)算收入比重看，廣州開發(fā)區(qū)一般公共預(yù)算收入結(jié)構(gòu)趨好，遵義經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)有所下滑；廣州開發(fā)區(qū)財(cái)政自給率高，公共財(cái)政收入對公共財(cái)政支出覆蓋率大。

2）遵義經(jīng)開區(qū)更為依賴上級財(cái)政補(bǔ)貼，廣州開發(fā)區(qū)本級財(cái)政實(shí)力較強(qiáng)。2016年遵義經(jīng)開區(qū)上級補(bǔ)助收入是一般公共預(yù)算收入的111.8%，且較2015年大幅提高了34個百分點(diǎn)；廣州開發(fā)區(qū)這一比例為48.95%，表明廣州開發(fā)區(qū)財(cái)政獨(dú)立性較高，而遵義經(jīng)開區(qū)在財(cái)政上過度依賴上級的轉(zhuǎn)移支付。

3）廣州開發(fā)區(qū)土地財(cái)政依賴度更高，遵義經(jīng)開區(qū)土地收入的占比較低。2016年廣州開發(fā)區(qū)政府性基金收入是一般公共預(yù)算收入的52.87%，雖然較2015年比率出現(xiàn)大幅下降，主要因?yàn)閲型恋爻鲎尳鹗杖胂禄?，但仍處于較高水平，國有土地出讓金變動對開發(fā)區(qū)財(cái)政有著較大影響。遵義經(jīng)開區(qū)的土地財(cái)政性質(zhì)較弱，2016年政府性基金收入只有一般公共預(yù)算收入的17.78%。

四、實(shí)例分析

1、2018年江蘇新海連發(fā)展集團(tuán)有限公司主體及相關(guān)債項(xiàng)評級報告

2017年，連云港市及經(jīng)開區(qū)一般預(yù)算收入均有所增長。連云港市一般公共預(yù)算收入214.85億元，同比增長8.4%；連云港市一般預(yù)算支出393.50億元，同比增長5.0%。

2017年，經(jīng)開區(qū)一般預(yù)算收入為36.41億元，同比增長3.86%，主要由稅收收入構(gòu)成，為34.04億元；實(shí)現(xiàn)政府性基金收入3.31億元，同比繼續(xù)增長。同期，經(jīng)開區(qū)實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)移性收入20.57億元，同比增長14.49%；一般預(yù)算轉(zhuǎn)移性收入增長16.30%，仍是其主要構(gòu)成。

財(cái)政核算口徑或?qū)蛹?/span>

2017年連云港市一般預(yù)算收入為214.85億元，經(jīng)開區(qū)一般預(yù)算收入為36.41億元。
    連云港市和經(jīng)開區(qū)的數(shù)據(jù)為窄口徑中的第一層級——地方一般公共預(yù)算收入（本級收入），即公共財(cái)政收支預(yù)算報表核算的總收入減去轉(zhuǎn)移性收入、調(diào)入收入和債務(wù)收入等。

財(cái)政收入絕對規(guī)模、相對規(guī)模

經(jīng)開區(qū)地方綜合財(cái)力60.29億元，其中36.41億元為地方本級收入，3.31億元為政府性基金收入，20.54億元為公共預(yù)算中轉(zhuǎn)移性收入，0.03億元為基金預(yù)算中轉(zhuǎn)移性收入。經(jīng)開區(qū)政府性基金收入占經(jīng)開區(qū)綜合財(cái)力比重僅為5.54%，土地出讓金收入并不構(gòu)成財(cái)政收入的主要來源，而稅收收入占比達(dá)到56.46%，表明收入結(jié)構(gòu)較為穩(wěn)定。報告中也提及“2017年經(jīng)開區(qū)納稅前十名企業(yè)合計(jì)完成稅收總額為53.14億元，其中前五名企業(yè)全部為醫(yī)藥企業(yè)，醫(yī)藥行業(yè)對稅收貢獻(xiàn)程度較大”，因此經(jīng)開區(qū)財(cái)力增長容易受醫(yī)藥行業(yè)發(fā)展不確定性影響。

財(cái)政支出

連云港市一般預(yù)算支出大于地方本級收入，經(jīng)開區(qū)一般預(yù)算支出小于本級收入，財(cái)政自給率分別為54.60%和187.97%。2017年經(jīng)開區(qū)一般預(yù)算支出同比下滑；其中狹義剛性支出為5.10億元，規(guī)模有所增長，仍處于較低水平。同期，廣義剛性支出有所增加，在一般預(yù)算支出中的占比增加19個百分點(diǎn)。這是因?yàn)榻?jīng)開區(qū)大部分支出主要用于園區(qū)內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、土地征遷及平整開發(fā)，一般預(yù)算支出中剛性支出占比較低，基本建設(shè)等彈性支出規(guī)模相對較大。

2、2018年信陽華信投資集團(tuán)有限責(zé)任公司主體及相關(guān)債項(xiàng)評級報告

財(cái)政核算口徑或?qū)蛹?/span>

2017年信陽市經(jīng)濟(jì)繼續(xù)保持增長，地方財(cái)政收入中一般預(yù)算收入100.45億元，同比增長6.1%。

統(tǒng)計(jì)的數(shù)據(jù)為窄口徑中的第一層級——地方一般公共預(yù)算收入（本級收入），即公共財(cái)政收支預(yù)算報表核算的總收入減去轉(zhuǎn)移性收入、調(diào)入收入和債務(wù)收入等。

財(cái)政收入絕對規(guī)模、相對規(guī)模

2017年信陽市經(jīng)濟(jì)繼續(xù)保持增長，實(shí)現(xiàn)財(cái)政總收入148.38億元，同比大幅增長16.3%。2017年信陽市財(cái)政本年收入同比繼續(xù)增加，其中轉(zhuǎn)移性收入占比為63.93%，占比依然較高，信陽市對上級轉(zhuǎn)移支付的依賴程度仍然很高。

根據(jù)圖表22，2017年信陽市地方綜合財(cái)力=186.93+331.34=518.27（億元），其中186.93億元為本級收入，331.34億元為上級補(bǔ)助。從結(jié)構(gòu)上看，轉(zhuǎn)移性收入是信陽市財(cái)政本年收入的重要來源，其中主要為一般預(yù)算轉(zhuǎn)移性收入。2017年，信陽市一般預(yù)算轉(zhuǎn)移性收入為323.36億元，同比增長11.58%，在轉(zhuǎn)移性收入中的占比為97.59%，在財(cái)政本年收入中的占比為62.39%，占比較高，財(cái)政收入對上級轉(zhuǎn)移支付的依賴程度較高。

同時，2017年稅收收入在一般預(yù)算收入中的占比為66.71%，較上年下降2.02個百分點(diǎn)，表明收入穩(wěn)定性減弱?；痤A(yù)算收入易受當(dāng)?shù)胤康禺a(chǎn)及土地市場影響，具有一定不穩(wěn)定性，2017年同比有所下降。

財(cái)政支出

2017年，信陽市實(shí)現(xiàn)一般預(yù)算支出446.04億元，同比增長10.68%；其中狹義剛性支出與廣義剛性支出規(guī)模均繼續(xù)增加但占比均有所下降。同期，信陽市教育支出為100.90億元，在一般預(yù)算支出中的占比為22.62%，仍然是狹義剛性支出最主要的部分。2017年，廣義剛性支出占比為67.71%，雖有小幅下降但仍保持較高水平。

2017年，信陽市財(cái)政自給率為22.52%，較上年下降0.97個百分點(diǎn)，財(cái)政自給率處于較低水平。

                                                                                                                                                       （文章來源：微信公眾號：信貸白話）